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La Corte Costituzionale si
pronuncia sul condono 2003
(pronunce depositate il 28 giugno
2004: sentenze
n. 196,
n. 198 e
n. 199; ordinanza
n. 197)
SENTENZA N. 196
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
-
Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
- Valerio ONIDA Giudice
- Carlo MEZZANOTTE
- Fernanda CONTRI
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
- Ugo DE SIERVO (relatore)
- Romano VACCARELLA
- Alfio FINOCCHIARO
- Alfonso QUARANTA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art.
32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e
per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), e dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
come risultante dalla conversione ad opera della
legge 24 novembre 2003, n. 326 (Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, recante disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la
correzione dell'andamento dei conti pubblici),
promossi con due ricorsi della Regione Campania,
rispettivamente notificati il 17 ottobre 2003 e il
22 gennaio 2004, depositati in cancelleria il 25
ottobre e il 30 gennaio successivi ed iscritti al
n. 76 del registro ricorsi 2003 ed al n. 14 del
registro ricorsi 2004, con due ricorsi della
Regione Marche, rispettivamente notificati il 13
novembre 2003 e il 21 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 19 novembre e il 26 gennaio
successivi ed iscritti al n. 81 del registro
ricorsi 2003 ed al n. 8 del registro ricorsi 2004,
con due ricorsi della Regione Toscana,
rispettivamente notificati il 12 novembre 2003 ed
il 21 gennaio 2004, depositati in cancelleria il
21 novembre e il 29 gennaio successivi ed iscritti
al n. 82 del registro ricorsi 2003 ed al n. 10 del
registro ricorsi 2004, con due ricorsi della
Regione Emilia-Romagna, rispettivamente notificati
il 20 novembre 2003 e il 23 gennaio 2004,
depositati in cancelleria il 26 novembre e il 29
gennaio successivi ed iscritti al n. 83 del
registro ricorsi 2003 ed al n. 13 del registro
ricorsi 2004, con due ricorsi della Regione
Umbria, rispettivamente notificati il 25 novembre
2003 e il 23 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 2 dicembre e il 29 gennaio
successivi ed iscritti al n. 87 del registro
ricorsi 2003 e al n. 11 del registro ricorsi 2004,
con due ricorsi della Regione Friuli-Venezia
Giulia, rispettivamente notificati il 27 novembre
2003 e il 22 gennaio 2004, depositati in
cancelleria il 4 dicembre e il 30 gennaio
successivi ed iscritti al n. 89 del registro
ricorsi 2003 ed al n. 12 del registro ricorsi
2004, con un ricorso della Regione Basilicata,
notificato il 1° dicembre 2003, depositato in
cancelleria il 5 dicembre successivo ed iscritto
al n. 90 del registro ricorsi 2003 e con un
ricorso della Regione Lazio, notificato il 20
gennaio 2004, depositato in cancelleria il 23
gennaio successivo ed iscritto al n. 6 del
registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri nonché gli atti di
intervento del Comune di Salerno, del Comune di
Ischia e del Comune di Lacco Ameno,
dell'Associazione Italiana per il World Wide Fund
For Nature (WWF) ONLUS e del CODACONS, del Comune
di Roma;
udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 2004 il
Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania, Stefano Grassi per la Regione Marche,
Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, per la Regione Umbria e per la
Regione Friuli-Venezia Giulia, Gennaro Terracciano
per la Regione Basilicata, Pietro Pesacane per la
Regione Lazio, Lorenzo Bruno Molinaro per il
Comune di Ischia e per il Comune di Lacco Ameno,
Antonio Brancaccio per il Comune di Salerno,
Alessio Petretti per il World Wide Fund For Nature
(WWF) ONLUS, Sebastiano Capotorto per il Comune di
Roma, Nicolò Paoletti per il CODACONS e l'avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Le Regioni Campania (con ricorso notificato
il 17 ottobre 2003, depositato il 25 ottobre 2003
e iscritto al reg. ricorsi n. 76 del 2003), Marche
(con ricorso notificato il 13 novembre 2003,
depositato il 19 novembre 2003 e iscritto al reg.
ricorsi n. 81 del 2003), Toscana (con ricorso
notificato il 12 novembre 2003, depositato il 25
novembre 2003 e iscritto al reg. ric. 82 del
2003), Emilia-Romagna (con ricorso notificato il
20 novembre 2003, depositato il 26 novembre 2003 e
iscritto al reg. ricorsi n. 83 del 2003), Umbria
(con ricorso notificato il 25 novembre 2003,
depositato il 2 dicembre 2003 e iscritto al reg.
ricorsi n. 87 del 2003) e Friuli-Venezia Giulia
(con ricorso notificato il 27 novembre 2003,
depositato il 4 dicembre 2003 e iscritto al reg.
ricorsi n. 89 del 2003) hanno impugnato l'art. 32
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e
per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), ed in particolare i commi: 1, 2, 3, 5,
14-20; 25-31; 32 e seguenti (reg. ric. n. 76 del
2003); 1, 2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41
(reg. ric. n. 81 del 2003); 1, 3, 5, 6, 9, 10,
14-20; 24, 25-40 (reg. ric. n. 82 del 2003); 1, 2,
3, 4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40,
nonché l'Allegato 1 (reg. ric. nn. 83, 87 e 89 del
2003). La Regione Marche ha impugnato anche l'art.
32 citato nel suo complesso.
2. – Preliminarmente le ricorrenti evidenziano
come – dopo la riapertura dei termini del condono
edilizio previsto dalla
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in
materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), disposta per
effetto dell'art.
39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724
(Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica) – l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
abbia nuovamente aperto detti termini,
riproponendo, con qualche modifica, le regole
sostanziali e procedurali dei due precedenti
condoni edilizi, di modo che – sostiene la Regione
Emilia-Romagna – “sommando tutti i periodi, ne
risulta che […] chiunque negli ultimi venti anni
abbia effettuato opere edilizie in spregio alle
regole sostanziali e formali di governo del
territorio ha potuto o potrà trarre vantaggio dal
proprio illecito”.
Sostengono le ricorrenti che il comma 2 della
norma censurata dispone che la normativa in
questione è posta “nelle more dell'adeguamento
della disciplina regionale al testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia, approvato con
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380”, e facendo
comunque “salve le competenze delle autonomie
locali sul governo del territorio”. Su tale
base, alcune delle Regioni (ad esempio, la Regione
Toscana) sostengono che quanto appena evidenziato
dovrebbe comportare l'inapplicabilità del medesimo
art. 32 nei territori di quelle Regioni che
abbiano già provveduto a dotarsi di una disciplina
coerente con le linee guida fornite dallo Stato
mediante il citato testo unico. In tale evenienza
verrebbe meno lo stesso motivo di doglianza delle
Regioni in questione. Le censure, viceversa, sono
proposte per il caso in cui si ritenesse che la
prescrizione di cui al comma 2 citato non valga ad
escludere le Regioni che si sono già adeguate al
disposto del testo unico dall'ambito di
applicabilità della disciplina impugnata. In
relazione al citato comma 2, la Regione Marche
ritiene “del tutto formale e pretestuoso”
il richiamo compiuto da tale disposizione al testo
unico dell'edilizia, in quanto quest'ultimo “non
ha innovato il sistema normativo, ma ha confermato
e riordinato i principi vigenti senza peraltro
prevedere alcuna esigenza di sanatoria”.
Il fulcro della disciplina oggetto delle doglianze
regionali è contenuto nel comma 25 dell'art. 32,
il quale prevede che “le disposizioni di cui ai
capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni e integrazioni, come
ulteriormente modificate dall'articolo 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive
modificazioni e integrazioni, nonché dal presente
articolo, si applicano alle opere abusive che
risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che
non abbiano comportato ampliamento del manufatto
superiore al 30 per cento della volumetria della
costruzione originaria o, in alternativa, un
ampliamento superiore a 750 metri cubi”, e che
“le suddette disposizioni trovano altresì
applicazione alle opere abusive realizzate nel
termine di cui sopra relative a nuove costruzioni
residenziali non superiori a 750 metri cubi per
singola richiesta di titolo abilitativo edilizio
in sanatoria”. Le ricorrenti riconoscono che
il comma 3 dell'art. 32 afferma che “le
condizioni, i limiti e le modalità del rilascio
del (…) titolo abilitativo sono stabilite dal
presente articolo e dalle normative regionali”,
evidenziando tuttavia come le minute e dettagliate
disposizioni del medesimo art. 32 lascino margini
di manovra del tutto esigui alle autonomie
regionali, per di più da esercitare entro il
termine temporale assai ristretto fissato dal
comma 33.
In definitiva, gli spazi nei quali sarebbe ammesso
l'intervento regionale sarebbero:
a)
l'aumento sino ad un massimo del 10 per cento
della misura dell'oblazione;
b) l'incremento degli oneri di concessione sino ad
un massimo del 100 per cento;
c) la individuazione delle modalità di attuazione
della regola che consente a coloro che intendano
eseguire in tutto o in parte le opere di
urbanizzazione primaria di “detrarre
dall'importo complessivo quanto già versato, a
titolo di anticipazione degli oneri concessori”;
d) la possibilità di prevedere l'obbligo di
allegare “ulteriore documentazione” alla domanda
di condono;
e) la possibilità di consentire con proprie leggi
la sanatoria degli abusi di minore gravità
(restauro e risanamento conservativo, nonché la
semplice manutenzione straordinaria), mentre per
gli abusi più gravi non vi sarebbe alcun margine
di scelta per le autonomie regionali.
3. – Con un primo gruppo di censure le Regioni
lamentano la violazione dell'art.
117 della Costituzione.
In particolare, la Regione Marche sostiene che la
disciplina in esame dovrebbe essere collocata
nell'ambito della materia “edilizia”, la quale,
non essendo “nominata” tra le materie dell'art.
117 Cost., ricadrebbe automaticamente nella
competenza legislativa residuale delle Regioni.
Ciò basterebbe per ritenere costituzionalmente
illegittime le disposizioni impugnate, in quanto
dettate in un ambito nel quale lo Stato non
avrebbe alcuna potestà legislativa. Anche a non
voler considerare la disciplina dell'edilizia come
afferente ad una materia autonoma, secondo la
Regione Marche, essa andrebbe comunque collocata
nell'ambito dell'urbanistica, la quale – dovendo
essere distinta, sulla base di quanto appena
evidenziato, dal “governo del territorio” – non
potrebbe che essere considerata materia di
competenza residuale delle Regioni. Le conclusioni
sarebbero dunque le medesime di quelle più sopra
richiamate, ossia la illegittimità costituzionale
di qualunque normativa statale in detto ambito
materiale.
Analoghe sono le argomentazioni svolte dalla
Regione Campania, la quale – adducendo in termini
meramente formali anche la violazione dell'art.
114 Cost. – considera la normativa oggetto del
presente giudizio ricadente nell'ambito
dell'urbanistica, e quindi afferente alla
competenza residuale delle Regioni.
Quale ulteriore ipotesi interpretativa le Regioni
Marche e Campania suggeriscono la collocazione
della disciplina impugnata nell'ambito della
materia “governo del territorio”, contemplata
dall'art. 117, terzo comma, Cost. A tale
conclusione si giungerebbe considerando
l'urbanistica – cui afferirebbe l'art. 32 del d.l.
n. 269 del 2003 – non quale materia autonoma ma
ricompresa in tale, più ampia, qualificazione. A
sostegno di tale impostazione viene richiamata la
sentenza di questa
Corte n. 303 del 2003, nella quale si
affermerebbe che la disciplina dei titoli
abilitativi alla edificazione rientrerebbe
nell'ambito dell'urbanistica, che a sua volta
sarebbe compresa nel “governo del territorio”.
Anche collocandosi in tale ordine di idee,
l'illegittimità costituzionale della disciplina
impugnata sarebbe del tutto evidente. Ciò in
quanto, nell'ambito della materia “governo del
territorio”, lo Stato potrebbe porre solo norme
idonee ad esprimere principi fondamentali. E tali
non potrebbero certo essere considerate le norme
che prevedono e regolano la sanatoria edilizia.
Le ricorrenti, infatti, evidenziano come la
giurisprudenza costituzionale abbia a più riprese
sottolineato che principi fondamentali possono
essere ritenuti “solo i nuclei essenziali del
contenuto normativo che quelle disposizioni
esprimono per i principi enunciati o da esse
desumibili” e che, comunque, i principi
fondamentali devono essere caratterizzati da “un
livello di maggior astrattezza rispetto alle
regole positivamente stabilite dal legislatore
regionale” (vengono richiamate al riguardo le
sentenze di questa Corte n. 482 del 1995 e n. 65
del 2001).
La disciplina impugnata, invece, sarebbe
senz'altro qualificabile come normativa di
dettaglio, contenendo una disciplina
particolareggiata del procedimento di rilascio del
titolo abilitativo edilizio in sanatoria. Le
ricorrenti ritengono, in sintesi, che la normativa
posta dalle disposizioni impugnate sia
illegittima, in quanto “minuziosa, dettagliata,
autoapplicativa, direttamente operativa nei
confronti dei privati interessati, laddove,
invece, i principi fondamentali della materia
dovrebbero essere rivolti al legislatore regionale
che poi dovrebbe articolare la normativa
applicabile ai terzi interessati”. Né essa
sarebbe stata configurata come normativa cedevole
rispetto alle leggi regionali.
Più in generale, secondo le ricorrenti, sarebbe la
stessa idea di condono edilizio a porsi
irrimediabilmente in contrasto con la possibilità
di qualificare le norme che lo prevedono quali
principi fondamentali della materia.
A questo riguardo le Regioni richiamano, tra le
altre, le sentenze di questa Corte n. 369 del
1988, n. 416 del 1995 e n. 427 del 1995. Da tali
decisioni emergerebbe con chiarezza come, secondo
il giudice costituzionale, il condono edilizio
possa giustificarsi esclusivamente quale misura
del tutto straordinaria ed eccezionale, in quanto
tale non reiterabile, e tale da dover trovare –
per poter essere ritenuto conforme a Costituzione
– specifiche giustificazioni in punto di
ragionevolezza, le quali, pur se ritenute
sussistenti nel caso dei precedenti condoni,
sarebbero del tutto assenti nel caso presente.
La correttezza di tali argomentazioni, peraltro,
sarebbe corroborata – secondo le ricorrenti – da
quelle decisioni della Corte costituzionale le
quali evidenziano che, affinché si possa
discorrere di principio fondamentale, è necessario
che la norma in questione esprima una consapevole
scelta di politica legislativa, o, quantomeno, sia
in grado di orientare i futuri interventi
legislativi: ciò che, con tutta evidenza,
mancherebbe nel caso della sanatoria. Anzi, quest'ultima
si porrebbe in contrasto con i principi
fondamentali vigenti nella materia in questione,
travolgendoli senza appello, dal momento che tali
principi contemplerebbero, invece, proprio
l'obbligo di perseguire e sanzionare gli abusi,
nonché la necessità di ridurre ed eliminare per
quanto possibile le conseguenze lesive di questi
ultimi.
Né sarebbe possibile considerare la disciplina
impugnata come espressione della competenza
statale concernente l'ordinamento penale. Al
riguardo, la Regione Emilia-Romagna ritiene che “l'irriducibilità
del condono edilizio alla questione penale [sia]
già stata affermata [dalla Corte costituzionale]
nel momento stesso in cui essa ha dichiarato
ammissibile il ricorso regionale avverso l'art. 39
della legge n. 724 del 1994”. In secondo luogo
– espone la Regione – in contestazione non è
affatto l'esclusività del potere statale nel
disporre del “potere di clemenza in materia
penale”; viceversa, ad essere oggetto di
contestazione “è che disponendo di ciò di cui
lo Stato poteva disporre, lo Stato abbia anche
disposto di ciò di cui non poteva disporre, cioè
della sanzionabilità in via amministrativa degli
illeciti edilizi”. Secondo la Regione Marche,
nel caso di specie, lo Stato, utilizzando una
norma penale di favore, in realtà “disciplinerebbe
procedimenti e norme sostanziali relative
all'ordinato assetto del territorio e al corretto
esercizio delle attività edilizie, determinando la
violazione delle competenze in materia di governo
del territorio”.
Neanche in base alla norma costituzionale
concernente il “coordinamento della finanza
pubblica” sarebbe possibile ritenere lo Stato
legittimato a dettare norme quali quelle
impugnate. In primo luogo, non sarebbe
giustificabile in base a tale competenza
“asservire” la materia urbanistica ed edilizia
alle esigenze finanziarie. In secondo luogo, in
vista del coordinamento della finanza pubblica, lo
Stato potrebbe solo porre principi fondamentali; e
la normativa impugnata non sarebbe in alcun modo
classificabile quale determinazione di principi
fondamentali.
4. – Diverse sono le argomentazioni svolte dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia, in considerazione
dei caratteri di specialità che contraddistinguono
il suo regime di autonomia.
In particolare, la ricorrente afferma di essere
dotata – ai sensi dell'art. 14, numero 12, della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia) – di competenza legislativa esclusiva in
materia urbanistica, ossia nella materia in cui
ricadrebbe la disciplina posta dalle disposizioni
impugnate. Quanto alle funzioni amministrative
connesse, esse spetterebbero alla Regione in virtù
dell'art. 8 dello Statuto, e sarebbero state ad
essa trasferite dall'art. 27 del d.P.R. 25
novembre 1975, n. 902 (Adeguamento ed integrazione
delle norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia). Quanto alla
normativa regionale, la ricorrente espone di aver
fatto uso della propria potestà primaria con la
legge regionale 19 novembre 1991, n. 52 (Norme
regionali in materia di pianificazione
territoriale ed urbanistica).
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene, nel
proprio ricorso, essenzialmente ambigua la
clausola che dispone la salvezza delle
attribuzioni previste dagli Statuti per le Regioni
ad autonomia speciale. In particolare, dal comma 4
dell'art. 32 – nel quale è contenuta tale clausola
– non sarebbe possibile desumere con chiarezza la
applicabilità o meno della normativa dettata con
le disposizioni oggetto del presente giudizio. Nel
ricorso si evidenzia che, ove si ritenesse di
interpretare il citato comma 4 nel senso di
escludere la applicabilità dell'art. 32 del d.l.
n. 269 alle Regioni speciali, le doglianze esposte
nello stesso ricorso “verrebbero meno”.
Ad avviso della Regione Friuli-Venezia Giulia,
stante la propria potestà legislativa primaria
nella materia sulla quale insiste la disciplina
impugnata, potrebbero vincolare legittimamente
l'autonomia regionale esclusivamente la
Costituzione, i principi generali dell'ordinamento
giuridico e le norme fondamentali di grande
riforma economico-sociale. Tra queste, secondo la
ricorrente, non potrebbe certo essere annoverata
la previsione di un condono edilizio. Quest'ultimo,
infatti, sarebbe incompatibile sia con il concetto
di riforma che con quello di norma fondamentale.
5. – Tutte le ricorrenti censurano la disciplina
impugnata anche per violazione dell'art.
118 Cost.; in particolare, le Regioni
Campania, Marche e Toscana affermano che ciò
deriverebbe dal fatto che la disciplina del
condono edilizio determinerebbe la vanificazione
degli interventi di pianificazione e controllo
locale, nonché la necessità di apprestare appositi
strumenti urbanistici e soluzioni di governo del
territorio che tengano conto delle conseguenze
della disciplina statale impugnata, cosicché le
Regioni e gli enti locali sarebbero costretti a
subire anziché governare le destinazioni
urbanistiche del territorio.
6. – In subordine, la Regione Campania sostiene
che la normativa impugnata sarebbe illegittima
anche perché – ove la si volesse ritenere idonea
ad esprimere principi fondamentali – questi ultimi
non potrebbero essere posti mediante un
decreto-legge. Il decreto-legge, in altre parole,
in quanto giustificato esclusivamente
dall'esistenza della straordinaria necessità ed
urgenza di provvedere, non sarebbe
costituzionalmente legittimo ove prevedesse
principi fondamentali, dal momento che la
struttura normativa dei principi non sarebbe
idonea a perseguire obiettivi con assoluta
urgenza. In questa prospettiva, risulterebbe
dunque violato l'art.
77 Cost., dal momento che difetterebbero i
presupposti costituzionali per l'esercizio della
decretazione d'urgenza (il che, in tesi, è
sostenuto anche dalla Regione Marche, secondo la
quale l'esistenza dell'urgenza sarebbe smentita
dalle modalità e dai tempi di attuazione della
stessa disciplina). Ancora, secondo la Regione
Campania, l'art. 32 impugnato sarebbe
incostituzionale in quanto il decreto-legge nel
quale è contenuto difetterebbe del requisito,
costituzionalmente necessario, della omogeneità
del contenuto.
7. – Altro motivo di doglianza esposto nei ricorsi
regionali è la pretesa violazione dell'autonomia
organizzativa, nonché dell'art. 119 Cost. e
dell'autonomia finanziaria delle Regioni e degli
enti locali in esso contemplata.
Il condono edilizio – evidenziano le Regioni – è
disposto in vista di esigenze finanziarie del
bilancio statale, ma comporta spese
particolarmente ingenti, e di vario genere, a
carico delle finanze delle autonomie territoriali,
a fronte di una compartecipazione al gettito delle
operazioni di condono che risulterebbe decisamente
esigua.
Tali spese sarebbero – come nota la Regione
Campania – presumibilmente superiori a quanto lo
stesso condono è in grado di far recuperare
all'erario statale e sarebbero individuabili, in
primo luogo, nelle risorse necessarie allo
svolgimento delle attività amministrative
finalizzate alla attuazione della normativa
impugnata, che è demandata alle amministrazioni
regionali e locali. In secondo luogo, l'autonomia
finanziaria sarebbe violata anche perché sarebbe
necessario – nel caso in cui venissero concessi
titoli di abilitazione a edificare in sanatoria –
procedere alla realizzazione di opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, il cui costo
peserebbe non poco sui bilanci delle autonomie
territoriali.
8. – Secondo la Regione Marche, inoltre, le
disposizioni impugnate violerebbero il principio
di tassatività e certezza delle norme penali
sancito dall'art.
25 Cost. Ciò in quanto la reiterazione con
cadenza novennale della sanatoria edilizia
implicherebbe “non solo la lesione del
principio di legalità”, ma lederebbe “soprattutto
la fiducia dei cittadini nella effettiva capacità
degli organi pubblici di garantire il rispetto dei
valori costituzionali coinvolti nella disciplina
urbanistica ed edilizia”.
9. – L'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003
contrasterebbe, altresì, con il principio di
eguaglianza.
Infatti, la disciplina in esame, riaprendo ed
estendendo i termini del condono, introdurrebbe un
sistema di sfavore nei confronti di coloro che,
rispettando la normativa, non hanno costruito
perché privi del titolo abilitativo, dovendo
subire però le conseguenze in termini di degrado
urbanistico del condono. Tale normativa, in primo
luogo, ingiustamente tratterebbe in modo uguale
situazioni diverse, ossia quella di chi ha
costruito in base ad un titolo legittimo e quella
di chi ha costruito abusivamente; in secondo
luogo, altrettanto ingiustamente, non
consentirebbe “di riportare ad uguaglianza,
attraverso la sanzione, chi si è astenuto da
comportamenti illeciti e chi illecitamente li ha
compiuti”.
Ancora, secondo le ricorrenti, sarebbe
irrimediabilmente violato il principio di
ragionevolezza.
Come statuito da questa Corte con la sentenza n.
416 del 1995, la previsione di un provvedimento di
condono deve essere considerata costituzionalmente
legittima solo a patto di essere del tutto
straordinaria ed eccezionale, e di essere
giustificata da situazioni altrettanto
straordinarie ed eccezionali. Viceversa, una
ulteriore reiterazione del condono edilizio
farebbe venir meno tali caratteri, e costituirebbe
una indubbia violazione dei parametri
costituzionali, secondo quanto affermato
esplicitamente nella sentenza richiamata.
Dunque, per le Regioni ricorrenti, la
illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate dipenderebbe già semplicemente – alla
luce della citata giurisprudenza costituzionale –
dalla circostanza che esse pongono in essere una
reiterazione del condono; in secondo luogo, nel
caso in questione mancherebbero del tutto quelle
circostanze eccezionali che, nelle precedenti
situazioni, hanno portato la Corte costituzionale
a ritenere giustificata la sanatoria. Inoltre, si
afferma che se i precedenti condoni trovavano una
giustificazione costituzionale nelle carenze
legislative e gestionali delle Regioni e degli
enti locali, oggi ciò non sarebbe più vero, poiché
le Regioni si sarebbero ormai dotate degli
strumenti normativi ed amministrativi necessari al
fine di reprimere e sanzionare gli episodi di
illegalità, ed avrebbero in concreto intrapreso
con incisività l'attività di controllo.
Il principio di ragionevolezza, peraltro, secondo
la Regione Campania, sarebbe violato anche per il
fatto che la normativa introdotta dall'impugnato
art. 32 inciderebbe in modo significativo su
numerosi principi costituzionali senza però
riuscire a perseguire adeguatamente l'obiettivo
per il quale essa è stata posta. Ciò sarebbe vero
innanzi tutto in relazione all'obiettivo
“dichiarato”, desumibile dal comma 2 dell'art. 32,
in quanto “non si riesce in alcun modo a
comprendere in qual maniera si possa collegare
questa terza sanatoria edilizia con una eventuale,
già intervenuta, modifica legislativa di settore”;
né sarebbe comprensibile “il rapporto tra
questa disciplina e la successiva di livello
regionale”.
La Regione Campania, peraltro, evidenzia come il
fine esclusivo della disciplina impugnata sia
quello di “recuperare gettito all'erario”:
ma anche in relazione a tale fine lo strumento del
condono sarebbe del tutto inadeguato – e quindi
viziato da irragionevolezza – in quanto non
terrebbe conto “degli effetti ulteriori e
deleteri” determinati a carico degli enti
territoriali, i quali “dovranno far fronte a
spese per l'urbanizzazione e il recupero
ambientale”. Spese che – si prosegue – solo in
modo molto limitato potranno essere coperte dagli
oneri di urbanizzazione a carico di coloro che si
avvantaggeranno della sanatoria.
Quanto detto, peraltro, secondo le ricorrenti,
renderebbe palese anche la violazione di altri
parametri costituzionali. In particolare,
risulterebbero violati il principio di
imparzialità dei pubblici poteri, nonché il
principio di buon andamento dell'amministrazione.
Tale principio, infatti, sarebbe frustrato dalla
inanità degli sforzi compiuti dalle
amministrazioni locali al fine di reprimere
l'abusivismo.
10. – Altro parametro che secondo le ricorrenti
sarebbe violato dalla normativa oggetto del
giudizio è l'art. 9 Cost., nonché, secondo la
Regione Campania, la competenza regionale in tema
di valorizzazione dei beni ambientali e, secondo
la Regione Emilia, il principio costituzionale di
indisponibilità dei valori costituzionalmente
tutelati. Tra questi rientrerebbe sicuramente “l'ordinato
assetto del territorio”, il quale non potrebbe
“essere scambiato con valori puramente
finanziari”, come invece avviene nel caso
della sanatoria edilizia. Da questo punto di
vista, ben diversa sarebbe la situazione del
condono edilizio rispetto al condono fiscale, dal
momento che in quest'ultimo caso lo Stato “rinuncia
ad una pretesa economica in vista di una diversa,
e sia pure più ridotta, pretesa economica: sicché
la questione acquista, nel suo oggetto specifico,
un connotato quasi di transazione ordinaria in
relazione ad una lite patrimoniale”.
Viceversa, il condono edilizio finirebbe per
sacrificare ad un interesse economico “beni e
interessi indisponibili e costituzionalmente
tutelati della comunità”.
Similmente, la Regione Marche censura la norma
impugnata anche con riferimento agli artt. 9, 32,
41 e 42 Cost., dal momento che la sanatoria
prevista dalla disciplina impugnata inciderebbe
negativamente nei confronti di valori
costituzionali che tutti i livelli di governo – e
in particolare le Regioni – hanno il
diritto-dovere di tutelare nella loro effettività:
i valori paesistico-ambientali, il valore della
salute, il valore del corretto e ordinato
svolgimento dell'attività imprenditoriale in
materia edilizia, la tutela del diritto di
proprietà.
In relazione a tali parametri costituzionali,
nonché a tutti i parametri invocati che risultino
diversi da quelli che specificamente presiedono al
riparto di competenze tra Stato e Regioni, le
ricorrenti sostengono la sussistenza del proprio
interesse a dedurne in giudizio la violazione. Ciò
in quanto i vizi di costituzionalità derivanti da
tali violazioni si tradurrebbero automaticamente
in un danno alla sfera di competenza delle
Regioni, che vedrebbero irrimediabilmente
frustrata la propria attività legislativa ed
amministrativa di governo del territorio, dal
momento che gli abusi futuri potrebbero sfuggire
alle sanzioni amministrative risultando così
incentivati.
11. – Ancora, a risultare violato – a giudizio
delle Regioni – sarebbe il principio di leale
collaborazione tra i diversi livelli di governo,
dal momento che né in sede di adozione del
decreto-legge, né in sede di adozione del disegno
di legge di conversione, le autonomie regionali
sono state consultate attraverso la Conferenza
Stato-Regioni. In particolare, sarebbe stato
contraddetto l'art. 2 del d.lgs. 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione e ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per
le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la
Conferenza Stato-città ed autonomie locali), il
quale prevede che la Conferenza debba
obbligatoriamente essere sentita “in ordine
agli schemi di disegni di legge e di decreto
legislativo o di regolamento del Governo nelle
materie di competenza delle regioni o delle
province autonome di Trento e di Bolzano”.
D'altra parte, il contrasto con le prescrizioni
del d.lgs. n. 281 del 1997 sarebbe evidente anche
ove si reputasse che nel caso in questione la
Conferenza non dovesse essere sentita
preventivamente, a causa dell'urgenza di
provvedere: in situazioni similari, infatti,
l'art. 2, comma 5, del citato decreto legislativo
prevede la consultazione successiva della
Conferenza, e dispone che “il Governo tiene
conto dei suoi pareri: a) in sede di esame
parlamentare dei disegni di legge o delle leggi di
conversione dei decreti-legge”. Quindi, anche
in caso di urgenza, il coinvolgimento della
Conferenza – secondo le ricorrenti – non sarebbe
potuto mancare.
Ad ulteriore sostegno delle argomentazioni appena
richiamate, la Regione Emilia-Romagna ritiene che
dall'art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione) sarebbe desumibile –
pur in assenza dell'attivazione della “speciale
composizione integrata della Commissione
parlamentare per le questioni regionali” in esso
prevista – l'esistenza di un principio
costituzionale che prescrive “la partecipazione
regionale al procedimento legislativo delle leggi
statali ordinarie, quando queste intervengono in
materia di competenza concorrente”.
12. – Secondo la Regione Campania, inoltre, a
risultare travolto per effetto della normativa
impugnata sarebbe lo stesso giudicato
costituzionale; in particolare, sarebbero state
violate le sentenze di questa Corte n. 427 del
1995, n. 416 del 1995, n. 231 del 1993, n. 369 del
1988 e n. 302 del 1988, concernenti i precedenti
condoni edilizi. Con tali decisioni, infatti, il
giudice costituzionale avrebbe chiaramente
riconosciuto al regime di sanatoria carattere
episodico, delimitandolo temporalmente, pena la
illegittimità costituzionale.
13. – Le Regioni ricorrenti, in subordine, per il
caso in cui le censure appena illustrate fossero
ritenute infondate, prospettano alcune doglianze
rivolte nei confronti di specifiche disposizioni
dell'art. 32 impugnato.
In particolare, viene dedotta anzitutto
l'illegittimità costituzionale del comma 26,
lettera a), nella parte in cui subordina alla
legge regionale la sanabilità degli abusi minori
in zone non vincolate, mentre sottrae alla
decisione regionale gli abusi maggiori e gli abusi
minori in zone vincolate. Ciò determinerebbe la
evidente violazione dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza, nonché, in via mediata, degli artt.
117 e 118 Cost.
Ancora, incostituzionale sarebbe il comma 25, “in
quanto non eccettua dal condono gli abusi per i
quali il procedimento sanzionatorio sia già
iniziato” (così la Regione Emilia-Romagna). La
illegittimità costituzionale dipenderebbe dal
fatto che in casi di questo tipo la possibilità
del condono risulterebbe “ancor più
irragionevole”, in quanto il condono edilizio
non porterebbe nessun vantaggio al pubblico
interesse, né – ovviamente – in termini di “uscita
allo scoperto” di situazioni di illegalità, né
in termini economici.
Incostituzionali sarebbero, altresì, i commi 3,
25, 26, lettera a), 28, 32, 35, lettere b) e c),
37, 38 e 40, nonché l'Allegato 1, in quanto – con
disciplina dettagliata ed autoapplicativa –
stabiliscono le modalità, i termini e le procedure
relative al condono edilizio, così violando l'art.
117 Cost. La competenza dello Stato a dettare
norme non cedevoli non sarebbe giustificata, nel
caso di specie, né dall'art. 117, secondo comma,
Cost., né dall'attrazione di funzioni
amministrative allo Stato in base all'art. 118,
Cost.
Le Regioni censurano inoltre i commi 25 e 35 per
violazione del principio di ragionevolezza, dal
momento che, estendendo il condono agli abusi
compiuti sino a sei mesi prima dell'entrata in
vigore del decreto-legge impugnato, renderebbero
particolarmente difficile distinguere le opere
ultimate da quelle non ultimate, complicando
notevolmente l'attività di vigilanza
amministrativa. Peraltro, tale norma – collegata
al disposto del comma 35 in forza del quale è
sufficiente, ove l'opera abusiva non superi i 450
metri cubi, una autocertificazione per la prova
dello “stato dei lavori” – consentirebbe di
far passare per già costruite opere in corso di
costruzione. Il comma 25 non andrebbe esente da
censure di incostituzionalità anche da un
differente punto di vista: esso sarebbe infatti
lesivo degli artt. 3, 9, 97, 117 e 118 Cost.,
nella parte in cui prevede un limite di volume
(750 metri cubi) per ogni singola richiesta di
sanatoria, senza però precisare che non sono
ammesse più richieste riferite alla medesima area.
Costituzionalmente illegittimo sarebbe inoltre il
comma 37, nella parte in cui prevede la formazione
del silenzio-assenso nei confronti delle istanze
di sanatoria, dal momento che sarebbe palese la
irragionevolezza di una norma che sana gli abusi
in virtù del solo decorso del tempo. La norma,
inoltre, contrasterebbe con gli artt. 9, 97, 117 e
118 Cost. (e con gli artt. 4 e 8 dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia),
perché renderebbe eventuale il controllo dei
Comuni sull'ammissibilità delle domande di
condono, ledendo altresì le competenze regionali
in materia di governo del territorio.
Secondo le ricorrenti, andrebbero dichiarati
incostituzionali anche i commi da 14 a 20 ed il
comma 24, i quali disciplinano la sanatoria degli
abusi commessi sulle aree di proprietà statale,
facendola dipendere unicamente dalla volontà e
dalla decisione dello Stato proprietario, senza
dare “alcuna rilevanza a quanto in merito
stabilito dal legislatore regionale, cui, invece,
l'art. 117 Cost. affida la competenza a
disciplinare l'ammissibilità urbanistica degli
interventi anche sulle aree di proprietà dello
Stato” (in questi termini la Regione Toscana).
Le norme in parola violerebbero altresì gli artt.
118 e 119 Cost., perché la decisione sulla
ammissibilità della sanatoria verrebbe riservata
al soggetto proprietario dell'area, senza
possibilità di contraddittorio con gli enti locali
interessati e in assenza di una previa intesa con
le Regioni.
Specifiche censure sono rivolte anche nei
confronti del comma 6, il quale affida al Ministro
delle infrastrutture l'individuazione degli
interventi da ammettere a finanziamento tra quelli
di riqualificazione urbanistica attivati dalle
Regioni previo parere della Conferenza unificata.
Tale disposizione sarebbe incostituzionale, nella
prospettazione delle ricorrenti, perché in una
materia regionale determinerebbe la avocazione di
funzioni amministrative al centro senza prevedere,
come richiesto dalla sentenza n. 303 del 2003,
l'intesa con la Regione interessata; essa
contrasterebbe, peraltro, anche con l'art. 119
Cost., il quale non ammette finanziamenti
vincolati alla realizzazione di interventi scelti
dal Ministro. Incostituzionali, infine, sarebbero
i commi 9 e 10, per ragioni analoghe a quelle
appena illustrate.
14. – Le Regioni Campania, Marche, Toscana ed
Emilia-Romagna (quest'ultima con atto separato,
notificato il 9 febbraio 2004 e depositato il 10
febbraio 2004) hanno formulato istanza di
sospensione in via cautelare dell'atto impugnato,
ritenendo sussistenti le condizioni previste
dall'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), come sostituito
dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3). In particolare, vi sarebbe il
rischio di un pregiudizio irreparabile
all'interesse pubblico, in quanto in caso
contrario si dovrebbe dar luogo alla attivazione
delle procedure di condono da parte dei Comuni,
con notevoli spese per far fronte
all'organizzazione dell'attività. Peraltro,
ulteriore danno deriverebbe dal fatto che – come
insegnerebbe la passata esperienza – provvedimenti
legislativi del tipo di quello impugnato, “producendo
nella società una notevole aspettativa di
sanatoria, inevitabilmente [determinerebbero] un
aumento vertiginoso […] dei fenomeni di abusivismo”
(così la Regione Campania). Tutto ciò quando,
invece, l'eventuale sospensione dell'efficacia
dell'atto impugnato non comporterebbe alcuna
conseguenza dannosa.
15. – In tutti i giudizi si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, contestando i singoli motivi che i
ricorsi pongono a fondamento della richiesta
declaratoria di incostituzionalità.
Infondata sarebbe la violazione dell'art. 77 Cost.,
dal momento che la sussistenza dei presupposti di
straordinaria necessità ed urgenza formerebbe
oggetto di una valutazione “rimessa a ciascuna
Camera”, e comunque la loro eventuale mancanza
sarebbe destinata ad essere sanata per effetto
della conversione in legge. In ogni caso, tale
doglianza sarebbe inammissibile in quanto non
sarebbe ravvisabile alcun interesse delle Regioni
a farla valere. Peraltro, la situazione di
straordinaria necessità ed urgenza sarebbe in
concreto ravvisabile nella finalità dell'art. 32
in esame di “supportare la manovra annuale
finanziaria e di bilancio attraverso gli introiti
del condono edilizio”.
Quanto alle censure concernenti la presunta
violazione del riparto di competenze legislative
costituzionalmente garantito, l'Avvocatura dello
Stato ritiene che il titolo abilitativo
dell'intervento statale, nel caso de quo, sarebbe
ravvisabile nell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., riguardante l'ordinamento penale,
nonché, “seppur indirettamente”, nella
competenza legislativa statale in materia di
ordinamento civile. Ciò in quanto la sanatoria
edilizia sarebbe “rilevante in occasione delle
compravendite immobiliari”. Ancora, titolo di
intervento statale sarebbe ravvisabile nell'art.
81 Cost. e nell'art. 119 Cost., in quanto
“essenziale dovere costituzionale dello Stato è
assicurare a se stesso e agli enti a finanza
derivata le risorse occorrenti”.
Del resto, secondo l'Avvocatura, sarebbe infondata
la pretesa di alcune delle ricorrenti di
ricondurre la normativa in esame all'edilizia o
all'urbanistica, e dunque al quarto comma
dell'art. 117 Cost. Se peraltro si volesse
considerare l'art. 32 in questione insistente
nella materia “governo del territorio”, egualmente
le doglianze regionali dovrebbero essere respinte,
giacché la disciplina dei titoli abilitativi è
stata riconosciuta spettare allo Stato dalla
sentenza n. 303 del 2003, in quanto relativa alla
competenza statale a dettare i principi
fondamentali della materia.
La normativa in esame, inoltre, sfuggirebbe anche
alle censure che ne denunciano la natura “di
dettaglio” anziché “di principio”, poiché
“esigenze tecnico-giuridiche impongono una
normazione esaustiva, self executing, unitaria per
l'intero territorio nazionale, e […] idonea a
confluire nell'ordinamento penale”.
La pretesa lesione dell'art. 9 Cost. sarebbe
anch'essa infondata, dal momento che la normativa
in esame conterrebbe l'indicazione di una serie di
tipi di opere abusive non suscettibili di essere
sanate, proprio in considerazione del valore in
tale articolo cristallizzato.
Le censure concernenti gli artt. 32, 41 e 97 Cost.,
mosse dalla Regione Marche, sarebbero
inammissibili, in quanto non argomentate. Analogo
discorso dovrebbe farsi per la dedotta violazione
dell'art. 25, secondo comma, Cost., il quale
peraltro opererebbe “a senso unico”, posto che
esso non escluderebbe la costituzionalità di norme
che eliminino la rilevanza penale di determinati
fatti.
In relazione al preteso contrasto con il principio
di eguaglianza, l'Avvocatura osserva che, al fine
di poter ritenere sussistente la violazione
dell'art. 3 Cost., è necessario che la
comparazione compiuta nella relativa doglianza sia
“non diacronica” e sia possibile “tra
situazioni uguali o almeno confrontabili”:
cosa questa che non accadrebbe nel caso di specie.
Quanto alle spese per l'urbanizzazione cui
dovrebbero far fronte gli enti territoriali,
l'Avvocatura osserva, in primo luogo, che si
tratterebbe di una doglianza “attinente alla
convenienza politico-economica”, e quindi
inammissibile; in secondo luogo, tale censura
sarebbe comunque infondata, in quanto le Regioni
potrebbero far fronte a tali spese aumentando fino
al 100 per cento gli oneri di concessione relativi
alle opere abusive oggetto di sanatoria. Del
resto, secondo la difesa erariale, sarebbe
inammissibile la doglianza in questione nella
parte in cui intendesse far valere un preteso
squilibrio finanziario degli enti locali, non
rappresentati dalle Regioni.
Quanto alla coerenza del condono con il disposto
della sentenza n. 416 del 1995, l'Avvocatura dello
Stato osserva come “eccezionalità e
straordinarietà si ripropongono ora, a distanza di
dieci anni, ove si consideri la persistenza del
fenomeno dell'abusivismo, con conseguente
indefettibile esigenza di recupero della legalità”.
La richiesta di sospensione avanzata dalle
ricorrenti, secondo l'Avvocatura, sarebbe del
tutto inammissibile, in quanto l'atto impugnato
“non è un provvedimento amministrativo”, e
comunque non sussisterebbero le condizioni
previste dall'art. 35 della legge n. 87 del 1953,
come sostituito dall'art. 9 della legge n. 131 del
2003.
16. – Con atto depositato il 27 novembre 2003 il
Comune di Salerno è intervenuto ad adiuvandum nel
giudizio concernente il decreto-legge n. 269 del
2003 promosso con il ricorso della Regione
Campania. Il Comune espone innanzi tutto di essere
dotato di competenze costituzionalmente garantite
– in virtù dell'art. 118 Cost., così come
riformato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001
– inerenti l'esercizio di tutte le funzioni
amministrative non espressamente conferite ad enti
“superiori”. Tra tali funzioni rientrerebbe anche
quella di “pianificazione del territorio”, a mezzo
del piano regolatore generale. Ciò basta al Comune
interveniente per affermare che “l'ennesimo
condono edilizio […] pregiudica […] gli interessi
pubblici primari perseguiti” dallo stesso in
ordine “alla tutela dell'ambiente, del paesaggio e
del corretto sviluppo del territorio”.
Il Comune di Salerno propone poi argomentazioni a
sostegno delle censure prospettate dalla Regione
Campania, per vero spesso coincidenti con quelle
contenute nel ricorso di quest'ultima.
17. – Hanno presentato atto di intervento ad
opponendum, depositato per entrambi in data 3
marzo 2004, il Comune di Ischia e il Comune di
Lacco Ameno, anch'essi nel giudizio introdotto con
il ricorso della Regione Campania. Tali Comuni,
con deduzioni sostanzialmente identiche, dopo aver
affermato la propria legittimazione ad intervenire
in virtù di una “posizione individualizzata”
in relazione alla normativa impugnata, nonché in
virtù della qualità di “destinatari” di quest'ultima,
argomentano nel senso della declaratoria di
infondatezza del ricorso, “previa reiezione”
dell'istanza di sospensione cautelare.
18. – Con atti depositati rispettivamente il 3
febbraio 2004 e 13 gennaio 2004 il CODACONS –
Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati
per la tutela dei consumatori e dell'ambiente è
intervenuto ad adiuvandum nei giudizi
aventi ad oggetto il d.l. n. 269 del 2003 promossi
con i ricorsi della Regione Emilia-Romagna e della
Regione Toscana.
Quanto alla propria legittimazione ad intervenire
in giudizio, il CODACONS ritiene che questa
derivi, da un lato, dalla circostanza secondo la
quale il perseguimento di obiettivi di tutela
ambientale e sanitaria è previsto dal proprio
statuto; dall'altro, dal fatto che svariati atti
normativi riconoscono allo stesso CODACONS la
legittimazione ad agire in giudizio a tutela degli
interessi diffusi di rango costituzionale dei
quali è portatore.
Nel merito, il CODACONS espone argomentazioni a
sostegno delle doglianze proposte dalla Regione
Emilia-Romagna, tali peraltro da coincidere spesso
con quelle contenute nel ricorso di quest'ultima.
19. – Anche il Comune di Roma, con atto depositato
il 2 febbraio 2004, è intervenuto ad adiuvandum
nel giudizio promosso dalla Regione Umbria avverso
il d.l. n. 269 del 2003, chiedendo l'accoglimento
delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate nel ricorso.
Preliminarmente, a sostegno della ammissibilità
del proprio intervento, il Comune sostiene che le
competenze normative riconosciute ai Comuni dagli
artt. 117, sesto comma, e 118 Cost. renderebbero
gli enti locali titolari di interessi
costituzionalmente qualificati che li
legittimerebbero ad agire avanti alla Corte a
tutela di tali interessi.
Nel merito, l'interveniente ritiene che un nuovo
ed esteso condono incida negativamente sulle
capacità normative e sulle funzioni amministrative
dell'ente locale, azzerandone il ruolo, oltre ad
“alterare” il principio della legislazione
concorrente.
20. – La Regione Marche (con ricorso notificato il
21 gennaio 2004, depositato il 26 gennaio 2004 e
iscritto al reg. ricorsi n. 8 del 2004), ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale
anche nei confronti della legge 24 novembre 2003,
n. 326 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269,
recante disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei
conti pubblici); in particolare, la ricorrente
impugna l'art. 32 del decreto-legge, così come
convertito dalla legge sopra indicata, nel suo
complesso, nonché, più specificamente, i commi 1,
2, 3, 5, 6, 9, 10, 13, 14-20; 24-41.
La Regione Toscana (con ricorso notificato il 21
gennaio 2004, depositato il 29 gennaio 2004 e
iscritto al reg. ricorsi n. 10 del 2004), ha
impugnato i commi 1, 3, 5, 14-20; 25-43 e 49-ter,
mentre la Regione Emilia-Romagna (con ricorso
notificato il 23 gennaio 2004, depositato il 29
gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 13 del
2004) ha impugnato i commi 1, 2, 3, 25, 26,
lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40, e l'Allegato
1.
La Regione Campania (con ricorso notificato il 22
gennaio 2004, depositato il 30 gennaio 2004 e
iscritto al reg. ricorsi n. 14 del 2004) ha invece
sollevato questioni di legittimità costituzionale
sia nei confronti dell'art. 32 del d.l. n. 269 del
2003, così come convertito dalla legge n. 326 del
2003, nel suo complesso, sia specificamente con
riguardo ai commi 1, 2, 3, 5, 14-20, 25-50.
Peraltro, la Regione Toscana ha proposto
impugnazione anche dell'art. 14 del decreto-legge
in questione, così come risultante dalla
conversione in legge, il quale introduce modifiche
in tema di servizi pubblici locali di rilevanza
economica; la Regione Emilia-Romagna contesta la
legittimità costituzionale anche dell'art. 21 del
medesimo atto normativo (concernente l'assegno per
ogni secondo figlio e l'incremento del fondo
nazionale politiche sociali), nonché dell'art. 32,
commi 21 e 22 (sull'aumento dei canoni per le
concessioni d'uso del demanio marittimo per
finalità turistico-ricreative); la Regione
Campania invece coinvolge nell'impugnativa, in
ambedue i suoi ricorsi, i commi 21-23 del citato
art. 32.
Hanno sollevato questione sull'art. 32 del d.l. n.
269 del 2003, nel testo risultante dalla
conversione in legge, anche la Regione Lazio (con
ricorso notificato il 20 gennaio 2004, depositato
il 23 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 6
del 2004), la Regione Umbria (con ricorso
notificato il 23 gennaio 2004, depositato il 29
gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n. 11 del
2004), la Regione Friuli-Venezia Giulia (con
ricorso notificato il 23 gennaio 2004, depositato
il 29 gennaio 2004 e iscritto al reg. ricorsi n.
12 del 2004) e la Regione Basilicata (con ricorso
notificato il 1° dicembre 2003, depositato il 5
dicembre 2003 e iscritto al reg. ricorsi n. 90 del
2003). Da evidenziare, peraltro, che tale ultima
Regione ha impugnato congiuntamente sia il
decreto-legge che la legge di conversione.
In particolare, la Regione Lazio – nel ricorso
notificato solo all'Avvocatura dello Stato e non
anche al Presidente del Consiglio dei ministri –
impugna i commi 1, 2, 3, 9, 14-23; 25, 26, 32-38;
41 e 42 dell'art. 32 così come risultante a
seguito della conversione; le Regioni Umbria e
Friuli-Venezia Giulia impugnano i commi 1, 2, 3,
4, 25, 26, lettera a), 28, 32, 35, 37, 38, 40 e
l'Allegato 1, mentre la Regione Basilicata rivolge
le proprie censure in generale nei confronti
dell'intero art. 32.
21. – Tutti i ricorsi ripropongono sostanzialmente
le censure già prospettate nelle impugnazioni
dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 nel testo
originario, tenendo tuttavia conto sia delle
modifiche introdotte in sede di conversione, sia
della abrogazione – per effetto della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato – Legge finanziaria 2004) – dei commi
6, 9, 11, e 24.
I ricorsi espongono innanzi tutto doglianze di
carattere generale, fondate sull'assunto secondo
il quale il difetto dei presupposti di necessità
ed urgenza – che contraddistingueva, secondo la
prospettazione delle ricorrenti, il d.l. n. 269
del 2003 – si estenderebbe, quale vizio in
procedendo, anche alla legge di conversione, con
conseguente violazione dell'art. 77 Cost.
Ancora, secondo la Regione Marche sarebbe violato
anche l'art. 79 Cost., in quanto il provvedimento
impugnato costituirebbe, nella sostanza, una vera
e propria amnistia, adottata senza percorrere le
vie del procedimento aggravato previsto dalla
citata disposizione costituzionale.
Inoltre, secondo le ricorrenti, dalla normativa
risultante dalle modifiche operate in sede di
conversione e derivanti dalle abrogazioni disposte
dalla legge finanziaria per il 2004, emergerebbe
chiaramente che sarebbe rimasto soltanto il
condono edilizio, mentre sarebbero stati abrogati
i fondi per la riqualificazione urbanistica e
ambientale, pur ritenuti evidentemente
insufficienti dalle Regioni. Ciò renderebbe
palese, secondo la Regione Emilia-Romagna, “la
irragionevolezza e la scarsa attendibilità del
meccanismo congegnato attraverso le varie
disposizioni di cui all'art. 32, per realizzare
finalità di reale e credibile intento di
riqualificazione del territorio”.
La Regione Friuli-Venezia Giulia propone
argomentazioni sostanzialmente coincidenti con
quelle svolte in occasione dell'impugnazione, da
parte di questa Regione, del d.l. n. 269 del 2003.
La Regione Lazio evidenzia di aver favorito
numerose opere di demolizione, nella logica di una
inversione di tendenza rispetto al passato. Tali
scelte politiche regionali sarebbero tuttavia
irrimediabilmente frustrate dalla legge impugnata.
La ricorrente, inoltre, sottopone alla Corte
ulteriori ragioni per le quali la disciplina in
esame dovrebbe essere considerata irragionevole:
in particolare, osserva che la modifica dell'art.
32 della legge n. 47 del 1985, ad opera della
norma censurata, renderebbe applicabile il condono
anche alle pratiche restate inevase sotto l'egida
di precedenti condoni, con il risultato di
realizzare l'effetto di un «condono 'open'».
Sarebbe violato, secondo tale Regione, anche il
principio di eguaglianza. Al riguardo, oltre a
proporre le medesime argomentazioni svolte negli
altri ricorsi, si evidenzia come tale principio
costituzionale verrebbe leso anche dalla perdita
di valore degli immobili dei cittadini rispettosi
della legge a causa della immissione sul mercato
di immobili abusivi, nonché dall'aumento della
pressione fiscale a carico dei medesimi cittadini
al fine di reperire le risorse finanziarie volte
alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
22. – Le ricorrenti censurano, inoltre, talune
disposizioni modificate in sede di conversione e
successivamente abrogate. Così, il comma 6, che,
anche dopo la conversione, continuerebbe ad
attribuire la competenza al Ministro. Il comma 9,
nel testo risultante a seguito della conversione,
prevedrebbe l'intesa con la Conferenza unificata,
laddove prima disponeva che questa dovesse essere
soltanto sentita; tale disposizione, tuttavia – e
di qui il persistere della doglianze regionali –
prevederebbe comunque che sia data priorità alle
aree oggetto di programmi di riqualificazione
approvati con decreto del Ministro dei lavori
pubblici.
Quanto ai commi da 14 a 20 e al comma 24,
concernenti la sanatoria in terreni di proprietà
statale, nei ricorsi si ripropongono le medesime
doglianze già illustrate in precedenza, con la
precisazione che il comma 24, modificato in sede
di conversione nel senso di prevedere un programma
di interventi di riqualificazione delle aree
demaniali in relazione al quale era previsto che
fosse “sentita” la Conferenza Stato-Regioni, è
stato successivamente abrogato dalla legge n. 350
del 2003 (art. 2, comma 70). Comunque, secondo
quanto espongono le ricorrenti, sarebbe necessario
acquisire non il mero parere, ma l'intesa della
Regione interessata.
Viene ribadita anche la censura concernente il
comma 25, pur modificato in sede di conversione. A
seguito di tale modifica, la norma prevede un
limite massimo per la costruzione abusiva
considerata nel suo complesso pari a 3000 metri
cubi. Tale disposizione violerebbe gli artt. 9,
97, 117 e 118 Cost., per la parte in cui non
preciserebbe che non sono ammesse più richieste
riferite alla medesima area. Poiché tuttavia gli
emendamenti – si afferma nel ricorso – potrebbero
valere solo pro futuro, le censure sono rivolte al
presente comma sia nella sua versione originaria
che in quella risultante a seguito della
conversione.
È inoltre censurato il comma 49-ter, introdotto in
sede di conversione. Tale disposizione viene
ritenuta costituzionalmente illegittima per
violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in quanto determinerebbe l'accentramento
della competenza concernente le demolizioni in
capo al prefetto. La norma – si osserva – non
esprimerebbe un principio fondamentale, né del
resto sarebbe giustificabile in base ad esigenze
unitarie, in quanto l'amministrazione statale non
sarebbe adeguata allo svolgimento della funzione
di demolizione, non disponendo nemmeno dei dati
per effettuare il controllo degli interventi
edilizi.
23. – Le Regioni Marche, Toscana e Campania, nei
rispettivi ricorsi, hanno proposto anche istanza
di sospensione dell'atto impugnato ai sensi
dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, così come
novellato dall'art. 9 della legge n. 131 del 2003,
con argomentazioni non dissimili da quelle poste a
fondamento dell'istanza di sospensione degli
effetti del decreto-legge. La Regione
Emilia-Romagna ha proposto istanza di sospensione
con il già richiamato atto autonomo, separato
dall'atto introduttivo del giudizio e formalmente
relativo al ricorso n. 83 del 2003, ma rivolto
congiuntamente a decreto-legge e legge di
conversione.
24. – In tutti i giudizi si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, proponendo argomentazioni non
dissimili da quelle, più sopra esposte, contenute
negli atti di costituzione nei giudizi aventi per
oggetto l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003.
L'Avvocatura dello Stato evidenzia, in aggiunta,
come “se la spettanza regionale di alcuni
(invero moltissimi) settori costituisse limite
alla potestà legislativa del Parlamento nazionale,
questo in pratica solo in pochi casi potrebbe
deliberare interventi o manovre di politica
economica”.
In relazione alle doglianze svolte con riguardo ai
commi da 14 a 20, l'Avvocatura rileva che la
Regione non sarebbe legittimata a ricorrere, in
quanto essa pretenderebbe di far valere non una
competenza propria, ma, semmai, degli enti locali.
Quanto alle censure concernenti il comma 25,
l'Avvocatura ritiene che esse prospettino un
inammissibile intervento additivo della Corte; e
inammissibile sarebbe anche l'intervento additivo
richiesto in ordine al comma 37, anche se – si
riconosce – tale intervento “potrebbe fugare le
addotte preoccupazioni”.
Con riferimento al giudizio promosso dalla Regione
Lazio, la difesa erariale evidenzia come a suo
avviso andrebbe delimitata, in ragione della
motivazione offerta nel ricorso, la materia del
contendere, escludendo da quest'ultima i commi da
14 a 24 e il comma 41, in quanto ad essi non
sarebbe riferita alcuna doglianza.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene
innanzi tutto che il “monito” indirizzato al
legislatore dalla sentenza n. 416 del 1995 – ed
orientato nel senso di vietare una ulteriore
reiterazione del condono – non varrebbe ad
escludere la legittimità costituzionale della
normativa oggetto del giudizio, in quanto, dinanzi
ad un abusivismo “di massa” (quale sarebbe quello
che ha contraddistinto il periodo successivo alla
citata sentenza), il legislatore statale non
potrebbe rimanere “indifferente o estraneo”,
dovendo viceversa intervenire per necessità “sia
di carattere economico […] sia di carattere
giuridico”.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost.,
e del principio di eguaglianza, nelle difese
dell'Avvocatura si evidenzia come, nel caso de
quo, si tratterebbe di disuguaglianze di mero
fatto, “empiriche”, e in quanto tali non
suscettibili di essere censurate in punto di
legittimità costituzionale.
In relazione alle pretese spese di urbanizzazione
che conseguirebbero al condono edilizio,
l'Avvocatura nota come tali spese sussisterebbero
comunque, dal momento che, per quanto le
costruzioni abusive possano soddisfare un
effettivo fabbisogno abitativo od un fabbisogno di
spazi per attività produttive, le spese per
l'urbanizzazione sarebbero ineludibili.
Il fulcro dei ricorsi regionali, secondo la difesa
erariale, sarebbe però non già
l'incostituzionalità in sé del condono, ma la
circostanza che la disciplina in questione
pretermetta il ruolo delle autonomie territoriali.
L'Avvocatura, al riguardo, ribadisce che “esigenze
tecnico-giuridiche” imporrebbero, nel caso
de quo, “una normazione esaustiva, self
executing, unitaria per l'intero territorio
nazionale, e – in sintesi – idonea a confluire
nell'ordinamento penale”.
25. – Il Comune di Salerno ha depositato atto di
intervento ad adiuvandum nel giudizio
promosso con il ricorso della Regione Campania
avverso l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come
convertito dalla legge n. 326 del 2003, sostenendo
nel merito la fondatezza del ricorso e
associandosi alla richiesta di sospensione
dell'atto impugnato.
Il Comune di Roma è intervenuto ad adiuvandum
nel giudizio promosso dalla Regione Lazio,
chiedendo l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale con motivazioni
identiche a quelle addotte a sostegno
dell'intervento nel ricorso proposto dalla Regione
Umbria avverso l'art. 32 nel testo originario di
cui al d.l. n. 269 del 2003.
Nello stesso giudizio, promosso dalla Regione
Lazio, nonché in quello promosso dalla Regione
Marche avverso l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003,
come convertito dalla legge n. 326 del 2003, ha
presentato atto di intervento ad adiuvandum
l'Associazione italiana per il World Wide Fund for
Nature (WWF) – ONLUS, la quale svolge
argomentazioni sostanzialmente coincidenti con
quelle proposte nei ricorsi introduttivi dei
giudizi, e conclude nel senso della declaratoria
di illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate.
26. – In prossimità della camera di consiglio del
24 marzo 2004, fissata per la trattazione delle
istanze di sospensione degli atti impugnati, la
Regione Marche, la Regione Campania e la Regione
Toscana hanno depositato memorie nelle quali
espongono le proprie argomentazioni in relazione
alle istanze proposte, oltre che in relazione al
merito dei ricorsi.
La Regione Marche evidenzia come lo strumento
predisposto dall'art. 35 della legge n. 87 del
1953, così come modificato dall'art. 9 della legge
n. 131 del 2003, sarebbe utilizzabile non solo nel
caso di giudizi promossi dallo Stato nei confronti
di leggi regionali, ma anche ove siano state le
Regioni ad impugnare un atto normativo primario
dello Stato.
Quanto alle motivazioni poste a fondamento
dell'istanza, la Regione osserva come la
disciplina impugnata esponga l'ordinamento
giuridico al rischio di numerosi pregiudizi
irreparabili. Tra questi, innanzi tutto, vi
sarebbe quello della ineffettività, con
particolare riguardo alla “funzione preventiva
delle norme penali, […] all'efficacia delle
funzioni di polizia amministrativa e locale […],
alla coerenza e alla certezza nell'attuazione
delle funzioni di programmazione in materia di
gestione del territorio”. Viceversa, la
tempestiva sospensione delle disposizioni oggetto
del giudizio sarebbe in grado di restituire,
almeno in parte, effettività ai valori
costituzionali conculcati. Peraltro, si nota,
l'utilità della sospensione sarebbe ancor maggiore
ove risultasse fondata la notizia di un
provvedimento normativo del Governo di proroga del
termine per la presentazione delle istanze di
sanatoria. Secondo la Regione Marche sarebbero
pregiudicati dalla mancata sospensione della
normativa statale anche i diritti dei cittadini.
Infatti, se la legge di conversione impugnata
fosse dichiarata incostituzionale, le norme penali
di favore in essa previste non potrebbero essere
applicate a quei soggetti che nel frattempo
avessero già presentato l'istanza di sanatoria,
denunciando spontaneamente gli illeciti commessi,
e ciò in virtù del principio secondo il quale le
norme penali che prevedono un trattamento più
favorevole non possono trovare applicazione, se
dichiarate incostituzionali, ai fatti anteriori
rispetto alla loro entrata in vigore. Di qui la
menzionata lesione dei diritti dei cittadini, ed
in particolare di quelli tutelati dall'art. 24
Cost.
La Regione Toscana ribadisce le motivazioni già
esposte in sede di ricorso, evidenziando come il
rigetto dell'istanza di sospensione comporterebbe
la necessaria attivazione delle procedure di
condono da parte dei Comuni, con conseguenti spese
a carico degli stessi. In relazione a tale
profilo, peraltro, la Regione Marche sottolinea
come la irreparabilità del suddetto danno
risulterebbe chiaramente dalla circostanza che,
ove la disciplina del condono fosse dichiarata
incostituzionale, verrebbero meno i pur esigui
finanziamenti, da quest'ultimo derivanti, previsti
in favore delle autonomie territoriali. Ancora, si
evidenzia come l'esecuzione della normativa
statale determinerebbe la necessità di adeguare
gli strumenti urbanistici di programmazione, “piegando
così le esigenze pubbliche di corretta
pianificazione territoriale alla volontà di alcuni
che, pur avendo commesso illeciti, sono riusciti
ad incidere sull'uso del territorio”. La
sospensione della normativa statale sarebbe
inoltre necessaria al fine di preservare il ruolo
della Regione “quale ente di governo del
territorio”. Rilevante sarebbe inoltre –
sempre nel senso dell'accoglimento dell'istanza
cautelare – “la situazione di incertezza che si
crea, in attesa della definizione del […]
giudizio, per i cittadini destinatari della
normativa”.
Ancora, si evidenzia come la mancata sospensione
della normativa impugnata determinerebbe il blocco
dell'attività di controllo che le amministrazioni
stanno eseguendo sul territorio regionale, nonché
dei procedimenti giurisdizionali aventi ad oggetto
l'irrogazione di sanzioni per abusi che potrebbero
rientrare nel nuovo condono.
La Regione Campania sostiene che la propria
domanda cautelare andrebbe accolta in quanto vi
sarebbe la “ragionevole possibilità di
conformare rapporti in base ad una normativa la
cui legittimità è contestata”: ciò
determinerebbe una situazione di fatto tale da
rendere “assai difficile e costoso”
riportare lo status quo ante nel caso di esito
positivo della decisione nel merito.
Secondo le Regioni ricorrenti le istanze di
sospensione andrebbero accolte anche perché, a
fronte di danni di tale gravità in caso di
perdurante efficacia della normativa statale
impugnata, non deriverebbe nessun pregiudizio ad
interessi costituzionalmente garantiti ove invece
quest'ultima fosse sospesa. Le esigenze di tipo
finanziario cui si intende far fronte con il
condono edilizio, infatti, ben potrebbero essere
soddisfatte con altri strumenti, e comunque lo
Stato ben potrebbe incassare gli stessi introiti
“da condono” successivamente alla decisione di
merito della proposta questione di
costituzionalità, ove tale decisione fosse
orientata nel senso del rigetto dei ricorsi.
27. – L'Avvocatura dello Stato ha depositato una
memoria per argomentare l'infondatezza delle
istanze di sospensione formulate dalle Regioni.
Preliminarmente, la difesa erariale afferma che
dalle espressioni contenute nel novellato art. 35
della legge n. 87 del 1953 per indicare i
presupposti in presenza dei quali la Corte è
chiamata a sospendere l'efficacia degli atti
normativi impugnati sarebbe desumibile la
conseguenza che la sospensione può essere disposta
solo su leggi regionali, e non anche in relazione
a leggi statali. In particolare, la formula “ordinamento
giuridico della Repubblica” sarebbe “sostanzialmente
equivalente” a quella “ordinamento
giuridico dello Stato”, contenuta in diversi
statuti speciali: tale conclusione sarebbe
corroborata, oltre che dall'argomento letterale –
ossia l'utilizzazione del termine “ordinamento” al
singolare – anche dalla considerazione della “intrinseca
unitarietà” dell'ordinamento italiano. Quanto
all'espressione “interesse pubblico” (che
l'Avvocatura qualifica ulteriormente “della
Repubblica”), secondo la difesa erariale esso
andrebbe assimilato – in virtù di argomentazioni
analoghe a quelle appena esposte – all'interesse
nazionale. La possibilità di sospendere solo l |
